J.O. Numéro 112 du 15 Mai 1998       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 07372

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Circulaire du 12 mai 1998 relative au renforcement du dispositif de gestion, de suivi et de contrôle des programmes cofinancés par les fonds structurels européens

NOR : PRMX9802973C



Paris, le 12 mai 1998.
Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les préfets de région, Mesdames et Messieurs les préfets de département et Madame et Messieurs les trésoriers-payeurs généraux de région
La Commission européenne a émis en 1996 d'importantes notes de débit concernant des programmes régionaux cofinancés par le Fonds européen de développement régional (FEDER).
Dans leur rapport conjoint sur la gestion, le suivi et le contrôle du FEDER, remis au Gouvernement en mars 1997, l'inspection générale de l'administration et l'inspection générale des finances ont mis en évidence la nécessité de renforcer très sensiblement - au niveau régional - le dispositif de gestion, de suivi et de contrôle des actions cofinancées par l'ensemble des fonds structurels européens (FEDER, FEOGA-section Orientation, Fonds social européen, Instrument financier d'orientation de la pêche).
A mi-parcours de l'actuelle programmation financière (1994-1999) et dans la perspective de la réforme des fonds structurels en janvier 2000, il importe pour la France d'opérer un saut qualitatif dans ce dispositif à la fois pour clôturer dans de bonnes conditions les programmes en cours et pour mettre en oeuvre le nouveau règlement communautaire sur le contrôle financier du 15 octobre 1997 qui impose dès à présent de nouvelles obligations de contrôle aux Etats membres.
A cet égard, je rappelle que les préfets de région ont une responsabilité spécifique, au nom de l'Etat, vis-à-vis de l'Union européenne, dans la gestion, le suivi et le contrôle des programmes régionaux cofinancés par les fonds structurels européens. Cette responsabilité s'applique non seulement dans l'exercice des missions traditionnelles d'ordonnateur secondaire mais aussi par la certification des dépenses.
La présente circulaire a pour objet :
I. - De demander aux préfets de région d'apporter sans tarder les améliorations qu'il convient au dispositif de gestion, de suivi et de contrôle placé sous leur autorité, dans la ligne des propositions de la mission conjointe IGA/IGF susmentionnée ;
II. - D'indiquer les dispositions à prendre pour répondre aux nouvelles obligations découlant de la mise en oeuvre du règlement (CE) no 2064/97 du 15 octobre 1997 pris en application du règlement (CEE) no 4253/88 modifié du Conseil en ce qui concerne le contrôle financier effectué par les Etats membres sur les opérations cofinancées par les fonds structurels européens.
   I. - Les améliorations portent aussi bien sur l'environnement de la gestion que sur le dispositif proprement dit de gestion et de contrôle
A. - L'environnement de la gestion
1. Désignation d'un service unique
responsable de l'instruction et du suivi des opérations
Dans la mise en oeuvre des programmes, il a été souvent constaté un certain « éclatement » du dossier entre plusieurs services, les uns assurant la phase d'instruction, les autres le suivi et/ou le contrôle de l'action. Cette situation entraîne de fâcheuses conséquences : délais importants dans la transmission des informations au préfet de région, perte en ligne des informations comptables et budgétaires voire perte de pièces justificatives de dépenses, difficulté pour le préfet de région d'appréhender globalement et en temps réel l'évolution des opérations en cours.
Les préfets de région désigneront nommément, dans un document formalisé qui fera l'objet d'une information publique, le service technique déconcentré de l'Etat dans la région ou dans le département responsable de l'instruction et du suivi des opérations. A la fois rapporteur du dossier devant le comité de programmation et correspondant unique de la cellule en charge des dossiers européens au sein du secrétariat général pour les affaires régionales, le service ainsi désigné sera nommément mentionné dans la convention attributive de l'aide communautaire. Détenteur de toutes les pièces justificatives, il effectuera ou organisera le contrôle technique sur place et il s'assurera que les opérations dont il est en charge soient bien soumises au contrôle de légalité.
Cette clarification des responsabilités au niveau des services répond d'ailleurs à l'exigence de la nouvelle réglementation communautaire en matière de contrôle financier au niveau régional.
2. Association des trésoriers-payeurs généraux et du réseau des comptables publics ainsi que des chambres régionales des comptes au dispositif de suivi et de contrôle
Association des trésoriers-payeurs généraux
et du réseau des comptables publics
La circulaire SGCI/CICC du 18 septembre 1997 adressée aux préfets de région et aux préfets de département relative aux actions financées par les fonds structurels européens a renforcé les conditions de sélection des projets par le comité de programmation.
J'estime prioritaire l'association effective des trésoriers-payeurs généraux de région et du réseau des comptables publics, dès le stade de la programmation, au dispositif.
Le trésorier-payeur général de région, associé aux travaux du comité de suivi et du comité de programmation, doit pouvoir apporter un avis économique et financier sur les projets au titre de ses compétences. L'avis du trésorier-payeur général porte sur l'ensemble des aspects économiques et financiers, et notamment sur les difficultés qui pourraient être soulevées au stade du visa du contrôle financier déconcentré. Lorsque le projet fait intervenir une collectivité locale ou un établissement public, il appartient au trésorier-payeur général de demander, le cas échéant, l'analyse du comptable public de la collectivité concernée.
Le préfet de région et le trésorier-payeur général de région déterminent ensemble les dossiers qui nécessitent de la part de celui-ci un avis approfondi, un avis simple étant réservé aux dossiers dont l'enjeu financier est de faible portée.
Par ailleurs, pour les projets d'investissement public ayant un enjeu financier important ou présentant une complexité particulière, le préfet peut saisir la mission d'expertise économique et financière (MEEF) placée auprès du trésorier-payeur général de région. Dans ce cas, le cahier des charges de l'expertise et le calendrier d'intervention sont définis de façon concertée avec le représentant de l'Etat.
Pour permettre le bon fonctionnement des comités de programmation, les dossiers complets seront transmis au trésorier-payeur général de région au minimum quinze jours avant la réunion de ces comités. Ce délai de transmission peut être réduit, en concertation avec le trésorier-payeur général de région, pour les dossiers présentant une urgence particulière.
Après la tenue du comité de programmation, la liste des projets retenus par le préfet est communiquée au trésorier-payeur général pour l'information des comptables avec l'identification précise des opérations sélectionnées.
Consultation des chambres régionales des comptes
Lorsqu'une ou plusieurs opérations importantes concernent une grande collectivité ou lorsqu'un bénéficiaire final a déjà fait l'objet d'observations antérieures de la chambre régionale des comptes, le préfet de région peut se rapprocher de cette juridiction financière pour recueillir toutes informations utiles propres à éclairer le comité de programmation dans sa prise de décision.
   B. - Le dispositif de gestion, de suivi et de contrôle
des actions cofinancées par les fonds structurels
Dans l'exercice de leur responsabilité dans la gestion, le suivi et le contrôle des fonds communautaires, les préfets de région s'appuieront sur la cellule « Europe » ayant vocation à les assister dans la procédure de certification.
   1. Rôle de la cellule « Europe »
   La nécessité de renforcer le dispositif de suivi et de contrôle me conduit à vous demander de confirmer et de renforcer le rôle de la cellule « Europe » au sein du secrétariat général pour les affaires régionales. Cette cellule « Europe » anime et coordonne l'action de tous les services déconcentrés de l'Etat dans la région et dans les départements portant sur les opérations cofinancées par les fonds structurels.
   Elle assure le secrétariat du comité régional de programmation, du comité de suivi, ainsi que de tout autre comité concerné par la gestion, le suivi, le contrôle et l'évaluation des programmes communautaires. La cellule « Europe » assure également la coordination entre les partenaires des programmes, en particulier les collectivités territoriales, les autres cofinanceurs publics et/ou privés de ces programmes.
   Elle conduit des actions d'information, de formation et d'appui sur la mise en oeuvre des programmes communautaires, en les coordonnant avec celles menées par les autres services.
   Dans les départements d'outre-mer, l'exercice des missions visées ci-dessus s'effectuera dans le souci du principe de partenariat sur lequel sont fondées les cellules « Europe ».
   S'agissant du personnel, les préfets de région chercheront à optimiser, dans le contexte budgétaire actuel, les moyens en ressources humaines dont ils disposent, notamment à l'aide de la procédure prévue par le décret no 97-695 du 31 mai 1997 relatif à la déconcentration de la mise à disposition.
   D'autre part, en application des décisions prises au CIADT du 15 décembre 1997, il sera procédé d'ici au 30 mai 1998 à un examen, par les inspections générales des ministères concernés, de l'adéquation des moyens des services déconcentrés de l'Etat à la mise en oeuvre des fonds structurels.
   2. Informatisation des secrétariats généraux
   pour les affaires régionales
   La performance de l'outil informatique est essentielle à la qualité de la gestion et du suivi des fonds structurels européens et au contrôle de leur mise en oeuvre.
   Le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, conjointement avec le ministère de l'intérieur et le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, est chargé, en liaison avec la commission interministérielle de coordination des contrôles portant sur les actions financées par les fonds structurels européens (CICC), de la mise en oeuvre et du suivi, au niveau national, de cette question.
   Le principe du choix d'un logiciel unique adapté à une application homogène des obligations communautaires et nationales a été retenu pour la prochaine génération de programmes.
   Dans l'immédiat, vous pouvez bénéficier des deux logiciels informatiques existants préconisés par la circulaire des ministères de l'aménagement du territoire et de l'environnement et de l'intérieur du 28 juillet 1997.
   Des liens informatiques avec le réseau des comptables du Trésor et le logiciel du Fonds social européen sont en cours de réalisation.
   Lors de ces contrôles, la CICC s'assurera que les systèmes d'organisation des régions qui n'ont pas opté pour l'un des deux logiciels précités satisfont aux exigences de contrôle de la Commission européenne définies par le règlement (CE) no 2064/97 du 15 octobre 1997.
   Il conviendra en particulier que les logiciels ou les systèmes d'organisation permettent la mise en oeuvre de l'audit prévu par le règlement précité et la détection, par un dispositif d'alerte, de toute opération dont la réalisation est problématique ou pour laquelle aucun mouvement comptable n'est intervenu sur une période prédéterminée.
   Je souhaite également que vous sensibilisiez les principales collectivités territoriales (région, départements, villes) cofinanceurs des programmes communautaires aux échanges d'informations nécessaires pour la bonne gestion de ces programmes.
   3. Etablissement d'une convention type
   avec les bénéficiaires finaux des subventions communautaires
   Une convention doit être signée avec le bénéficiaire final, qui vaut confirmation de l'engagement de ce dernier à réaliser le projet. La convention doit comporter des clauses obligatoires, en particulier :
   - une date limite de commencement de l'opération et l'obligation pour le bénéficiaire final d'en informer le service instructeur ;
   - des engagements du bénéficiaire final, notamment à se soumettre aux contrôles, à tenir une comptabilité séparée de l'opération, à conserver les pièces justificatives pendant le délai prévu pour l'exercice des contrôles et à assurer la publicité du financement européen.
   Une date limite de signature doit être imposée au bénéficiaire final, fixée par le préfet sur la base d'un délai courant à partir de la date d'envoi dudit document. Faute de signature du bénéficiaire final dans ce délai, l'opération sera considérée comme abandonnée et fera l'objet d'une déprogrammation.
   L'aide communautaire est versée par acomptes sur justification et en fonction du rythme de réalisation de l'opération.
   Une avance au démarrage de l'opération peut être admise sur production par le bénéficiaire de l'attestation du commencement de l'opération. Le montant de cette avance doit être fixé de manière à inciter le bénéficiaire à produire rapidement les pièces nécessaires au versement des acomptes.
   De même, pour inciter le bénéficiaire à achever l'opération dans le délai prévu, le montant prévisionnel du solde doit représenter une part significative du montant prévisionnel de l'aide communautaire ; son versement doit être conditionné au respect d'une date limite de demande de versement prévue dans la convention.
   Sont jointes en annexe des clauses types à insérer dans la convention dont la rédaction sera adaptée selon qu'il s'agit d'investissements ou de prestations.
   4. Archivage des dossiers
   La fonction d'archivage, dont l'importance a été souvent négligée, conditionne la mise en oeuvre du contrôle financier et de son renforcement.
   A l'aide du système de monitorage informatique, la cellule « Europe » est chargée de répertorier l'ensemble des dossiers afin de pouvoir, en temps réel, identifier leur localisation géographique (de préférence en un lieu unique), le service responsable désigné par le préfet de région, les destinataires des fiches navettes de dépenses ou tous autres documents contractuels et comptables nécessaires soit aux contrôles, soit à la clôture de l'opération.
   S'agissant de la conservation des pièces justificatives, il est nécessaire de rappeler aux maîtres d'ouvrage publics, porteurs d'un projet sélectionné au titre d'un programme, qu'ils doivent conserver une copie des pièces justificatives de dépenses qu'ils transmettent à l'appui des mandats de paiement à leur comptable public. De la même façon, un cofinanceur public de régimes d'aide retenus au titre des programmes communautaires conservera le double des pièces transmises à son comptable.
   La conservation des dossiers aux fins de contrôle par les services de la Commission et les corps d'inspection générale dans le cadre du règlement communautaire sur le contrôle financier doit être au minimum de dix ans après la clôture de l'opération.
   5. Clôture des programmes
   La clôture définitive des programmes est une obligation réglementaire à laquelle il doit être impérativement satisfait. Tout manquement risque de se traduire pour la France par l'obligation de reverser au budget communautaire les fonds reçus durant la période de validité des programmes.
   A l'échéance fixée par la décision attributive de concours des fonds structurels, chaque programme doit faire l'objet, auprès de la Commission européenne, d'une demande de clôture définitive aux fins de justifier, sur la période considérée, de la bonne utilisation des fonds et d'obtenir le versement du solde final de l'aide communautaire.
   Il importe en conséquence que soient prises, à votre niveau et dès à présent, les dispositions nécessaires, notamment la mise en oeuvre d'un dispositif d'alerte pour anticiper les échéances, afin de présenter à la Commission européenne, aux dates requises, les dossiers complets de demandes de clôture définitive des programmes concernés.
   II. - Le règlement (CE) no 2064/97 du 15 octobre 1997 impose de nouvelles obligations de contrôle de gestion et de suivi aux Etats membres
Le règlement susvisé dont une copie est jointe en annexe est entré en vigueur depuis le 12 novembre 1997. Il dispose que chaque Etat membre est tenu de « garantir une mise en oeuvre efficace et correcte des opérations cofinancées par les fonds structurels ».
   A. - Les nouvelles obligations de contrôle
   incombant aux Etats membres
   1. Renforcement de la fiabilité des dispositifs
   de gestion et de contrôle
   Chaque Etat membre doit avoir mis en place une « piste d'audit » suffisante (article 2 du règlement), c'est-à-dire un dispositif permettant, d'une part, « de réconcilier les comptes récapitulatifs certifiés à la Commission avec les états des dépenses et leurs pièces justificatives aux différents niveaux de l'administration et du bénéficiaire final » et, d'autre part, « de contrôler l'attribution et les transferts des ressources communautaires et nationales disponibles ».
   2. Accroissement du volume des contrôles
   effectués par les Etats membres
   Une nouvelle exigence de contrôle (article 3 du règlement) impose aux Etats membres l'obligation « d'organiser sur la base d'un échantillon approprié des contrôles des projets et actions ». Ainsi, « les contrôles effectués avant l'achèvement de chaque forme d'intervention doivent porter sur 5% au moins des dépenses totales éligibles et sur un échantillon représentatif des projets et actions approuvés ».
   3. Exigence au regard de la certification délivrée lors de la demande de versement du paiement final ou lors de la clôture de l'opération
   L'article 8 du règlement précité exige qu'« au plus tard lors de la demande de versement du paiement final et la présentation du certificat final des opérations pour chaque forme d'intervention, les Etats membres feront parvenir à la Commission une déclaration établie (...) par une personne ou un service indépendant dans ses fonctions du service de mise en oeuvre, qui fait la synthèse des conclusions des contrôles effectués les années précédentes et se prononce sur la validité de la demande de versement du paiement final ainsi que sur la légalité et la régularité des opérations concernées par le certificat final des dépenses ».
   Les dispositions de l'article 8 sont entrées en vigueur depuis le 1er janvier 1998.
   B. - Les dispositions à prendre
   pour répondre aux nouvelles obligations communautaires
   Dans l'ensemble, le dispositif qui résultera des mesures d'amélioration recommandées dans la première partie de la présente circulaire devra comporter plusieurs des garanties nécessaires. Celles-ci devront cependant être complétées, à chacun des niveaux de contrôle, comme suit :
   1o Pour garantir une piste d'audit suffisante, les contrôles du service fait, du suivi et les contrôles dits de « second niveau » doivent être renforcés.
   a) Les contrôles du service fait : ils sont assurés par les services techniques de l'Etat compétents, conformément aux spécifications prévues dans le cahier des charges et dans la convention conclue avec le bénéficiaire final. Ces contrôles doivent non seulement garantir la réalisation physique des opérations et leur conformité mais ils doivent permettre également de vérifier, à partir de l'examen des pièces justificatives appropriées, la réalité des dépenses encourues.
   Aucun versement de subvention ne peut intervenir sans le certificat de service fait, sauf en ce qui concerne le premier versement.
   b) Les contrôles de suivi : s'exerçant pendant le déroulement des opérations, ils visent à garantir la régularité des opérations, celle des flux financiers y afférents ainsi qu'à prévenir toute dérive dans le déroulement des projets. Le contrôle informatique y tient une grande place. Ces contrôles internes, interdisant de poursuivre l'instruction du dossier si les données ne sont pas renseignées ou ne sont pas compatibles avec les prescriptions du programme communautaire, constituent un échelon de sécurité.
   Ces contrôles relèvent de la responsabilité du préfet qui peut s'appuyer sur la cellule « Europe » pour suivre et contrôler les opérations en cours, notamment en fonction des indicateurs de la consommation des crédits fournis par le système de monitorage informatique, ou en fonction de critères d'analyse de risque portant sur les masses financières en cause ou sur la complexité d'une opération liée au nombre des cofinanceurs.
   Les contrôles de suivi peuvent aussi présenter un caractère ponctuel et aléatoire consistant à vérifier par sondages, échantillons ou dossiers choisis au hasard, la réalité de l'avancement d'un projet.
   Le réseau des comptables publics, par l'intermédiaire du trésorier-payeur général, devra contribuer à la qualité de ce suivi, en fournissant à la cellule « Europe » les informations relatives aux détails des paiements effectués par les porteurs de projets publics sur les opérations européennes clairement identifiées au préalable par les ordonnateurs et, en ce qui concerne plus particulièrement le secteur public local, selon les informations fournies par l'ordonnateur de la collectivité.
   Dans les départements d'outre-mer, les préfets effectueront ces contrôles en fonction de l'organisation régionale dont ils ont la charge, dans le souci du principe de partenariat cité plus haut (I, B, 1. Rôle de la cellule « Europe »).
   c) Les contrôles dits de « second niveau » : des vérifications ponctuelles portant sur les opérations cofinancées par les fonds structurels existent au niveau régional pour le Fonds social européen mais font défaut pour les autres fonds structurels.
   Aussi, ai-je décidé que l'expérimentation du contrôle conjoint préfet de région/trésorier-payeur général de région, mise en place par la circulaire SGCI/CICC du 7 mai 1997 dans cinq régions, sera progressivement généralisée.
   La France sera ainsi à même de présenter un dispositif complet offrant les garanties attendues par la Commission européenne.
   2o Afin de garantir que 5 % au moins des dépenses totales éligibles visés à l'article 3 du règlement ont bien été contrôlés, les préfets de région voudront bien :
   - s'assurer, pour les programmes régionalisés du FSE, que les contrôles effectués par les corps d'inspection dépendant du ministère de l'emploi et de la solidarité ont atteint le niveau de contrôle exigé et que l'échantillon est représentatif au sens de l'article 3-3 du règlement susvisé ;
   - établir, pour les autres fonds structurels, outre le contrôle conjoint évoqué plus haut et sans attendre sa mise en place, en concertation avec les préfets de département et les chefs des services déconcentrés de l'Etat, une méthodologie et un programme de contrôles sur place qui pourront être effectués à l'occasion des visites attestant le service fait.
   3o S'agissant de la délivrance de la certification prévue à l'article 8 du règlement, j'ai décidé de confier à la CICC la mise en oeuvre du règlement communautaire : la certification des dépenses devra être délivrée sous la responsabilité de la CICC. Cette responsabilité est unique quelle que soit l'origine des fonds, de façon à évoluer vers une uniformisation des systèmes de contrôles au regard de la logique de financement plurifonds de la plupart des actions.
   Cette décision implique de renforcer les compétences de la CICC et de trouver des garanties supplémentaires de collégialité à son fonctionnement.
   En attendant, la déclaration prévue par le règlement communautaire du 15 octobre 1997 sera effectuée par la CICC dans son fonctionnement actuel.
   Cette déclaration, qui vient à l'appui du certificat final des dépenses délivré par le préfet de région, doit contenir de façon circonstanciée une appréciation de la validité de la demande de versement de paiement final et de la régularité probable des opérations. Pareille appréciation sera notamment fonction :
   - de la qualité du système de gestion et de contrôle mis en place au niveau régional ;
   - de l'effectivité, de la quantité et de la pertinence des contrôles effectués conformément à l'article 3 dudit règlement, avec l'appui le cas échéant des contrôles de second niveau complémentaires à ceux déjà opérés à l'échelon régional.
   Pour atteindre ces objectifs, la CICC effectuera à compter de l'année 1998 des audits du système mis en place en application des instructions de la présente circulaire. Ces audits auront pour objectif de vérifier que les modalités de gestion, de suivi et de contrôle répondent aux exigences communautaires ou, au cas contraire, de recommander les améliorations à apporter pour y parvenir.
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   En définitive, j'appelle tout particulièrement votre attention sur l'importance de la mise en oeuvre de trois des mesures mentionnées dans la présente circulaire, à savoir :
   - un fonctionnement efficace des cellules « Europe » chargées de vous assister dans votre tâche de certification, accompagné d'une mise à niveau des fonctionnalités de contrôle contenues dans les systèmes informatiques existants ;
   - l'association des trésoriers-payeurs généraux de région et du réseau des comptables publics au dispositif de programmation ;
   - la généralisation du contrôle conjoint préfet de région/trésorier-payeur général de région.
   C'est à ces conditions que la France sera en mesure de présenter un dispositif rénové et renforcé en matière de gestion, de suivi et de contrôle des fonds structurels, prouvant ainsi son attachement à une utilisation rigoureuse des crédits communautaires.
Lionel Jospin
Nota. - Les annexes font seulement l'objet d'une diffusion aux destinataires de la présente circulaire.